Demokratie statt Bürokratie - die EU braucht nicht mehr, sondern weniger Geld

Die Europäische Kommission hat einen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) vorgelegt, der nach eigenem Anspruch flexibler, agiler und zielgerichteter sein soll als die Art, wie bislang Haushaltsmittel der Europäischen Union ausgegeben wurden.  Dass die Haushaltsführung der Union reformbedürftig ist, dürfte unstrittig sein. Denn gegenwärtig werden Haushaltsmittel der Europäischen Union in einer Weise ausgegeben, die man mit Fug und Recht als unbeweglich, bürokratisch und ineffizient bezeichnen kann.

Keine Haushaltsklarheit

Der MFR bisheriger Machart verteilt die Haushaltsmittel über sieben Jahre und unterteilt in acht Kategorien, die ihrerseits 52 Programme umfassen, in denen im Einzelnen geregelt ist, unter welchen Voraussetzungen die Mittel in Anspruch genommen werden können. Diese Programme sind keineswegs trennscharf voneinander abgegrenzt; nicht selten kann dasselbe Projekt aus verschiedenen Töpfen gefördert werden. Die Beantragung, der Abruf und die anschließende Abrechnung der Mittel erfolgt in einem regelrecht byzantinisch anmutenden hochbürokratischen Verfahren, was dazu geführt hat, dass sich mittlerweile eine ganze Beratungsindustrie entwickelt hat, ohne deren Hilfe anspruchsberechtigte Länder, Kommunen und Unternehmen gar nicht in der Lage wären, die Mittel abzugreifen. 

Ebenfalls höchst komplex geregelt sind die Voraussetzungen, unter denen Haushaltsspielräume genutzt und nicht in Anspruch genommene Haushaltsmittel in Folgejahre oder zwischen den einzelnen Kategorien verschoben werden können.

Die Intransparenz der europäischen Haushaltsführung wird noch zusätzlich dadurch erhöht, dass infolge der Corona-Pandemie im Jahr 2021 im Rahmen des Instruments Next Generation EU (NGEU) zusätzliche Mittel in Höhe von rund 800 Milliarden €, davon allein rund 600 Milliarden für die so genannte Aufbau- und Resilienzfazilität (AFR), für den Zeitraum 2021-2026 zur Verfügung gestellt wurden. Diese Mittel dienen keineswegs allein der Abwendung der Pandemiefolgen, sondern werden häufig für mehr oder weniger dieselben Zwecke ausgegeben, die bereits Gegenstand bestehender Programme sind.

Anders als die regulären Haushaltsmittel werden die Mittel für die AFR allerdings nicht aus Beiträgen der Mitgliedstaaten aufgebracht, sondern von der EU am Kapitalmarkt aufgenommen und auf der Grundlage von Vereinbarungen, die die Kommission unmittelbar mit den Mitgliedstaaten trifft, an diese – größtenteils als verlorene Zuschüsse und zu einem geringen Teil als Darlehen – weitergereicht. Bei so wenig Haushaltsklarheit erscheint es verständlich, dass für den nächsten MFR ein anderer Ansatz gewählt wird. Was die Kommission allerdings vorschlägt, dürfte weder beim Europäischen Rat noch beim Europäischen Parlament auf Gegenliebe stoßen. 

Die Kommission will mehr Geld

Dem Rat dürfte schon nicht gefallen, dass die Mittel, die die Kommission verteilen möchte, erneut ansteigen sollen. Real, also unter Berücksichtigung des fortschreitenden Kaufkraftverlustes, steigt der Finanzbedarf zwar nur vergleichsweise gering. Statt bislang 1,13 % soll der EU-Haushalt zukünftig 1,15 % des EU-Bruttoinlandsprodukts betragen. Hinzu kommen allerdings weitere 0,11 %, die für den Kapitaldienst für die NGEU-Kredite aufzubringen sind. Damit aber nicht genug: Der MFR-Entwurf der Kommission sieht darüber hinaus neue Eigenmittel der Kommission in einer Größenordnung von circa 65 Milliarden jährlich vor. Diese sollen aus Steuern und Abgaben gespeist werden, die letztlich von den Bürgern und Unternehmen in Europa gezahlt werden müssen und grundsätzlich auch von den Mitgliedstaaten selbst erhoben werden könnten.

Aus Sicht des Rates noch gravierender dürfte sein, dass der Kommissionsentwurf für den MFR Kreditermächtigungen in Höhe von 395 Milliarden Euro für allfällige Krisen und Notfälle (Crisis Response Tool), 150 Milliarden Euro für EU-Kredite an Mitgliedstaaten (Catalyst Europe) sowie eine weitere Kreditermächtigung in Höhe von 100 Milliarden Euro für Militär- und Finanzhilfen an die Ukraine vorsieht. Letztlich bedeutet dies größenordnungsmäßig praktisch die Fortsetzung des Finanzvolumens der ARF – nur diesmal völlig unabhängig von der Pandemie!

Diese Kreditermächtigungen sind, sobald sie einmal in Anspruch genommen sind, natürlich nichts anderes als vergemeinschafte Schulden, und stellen damit einen klaren Verstoß gegen die so genannte No Bailout-Klausel in den Verträgen zur Europäischen Union dar. Nach alledem dürfte der von der Kommission vorgelegte MFR schon im Europäischen Rat, also bei den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, auf wenig Gegenliebe stoßen.

Das Parlament wird weiter entmachtet

Der Widerstand im Parlament allerdings dürfte – oder sollte zumindest – noch drastischer ausfallen. Denn die Pläne der Kommission bedeuten nicht weniger als die schleichende weitere Entmachtung des Parlaments in Haushaltsfragen. Was Frau von der Leyen als den Übergang von einem Program based zu einem Policy based Budget verkaufen möchte, läuft im Ergebnis darauf hinaus, dass die Voraussetzungen, unter denen ein Großteil des EU-Haushalts ausgeschüttet wird, nicht mehr von einem Regelwerk bestimmt wird, an dessen Gestaltung das Europäische Parlament maßgeblich beteiligt ist, sondern auf der Grundlage von Deals erfolgt, die zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bilateral ausgehandelt werden.

In der Sprache des MFR-Entwurfs nennt man diese Deals National and Regional Partnership Plans (NRPPs). Modell steht hier ganz offensichtlich die ARF, auf deren Grundlage schon heute Gelder verteilt werden, über deren konkrete Verwendung das Parlament allenfalls unterrichtet wird. Eine Haushaltskontrolle, die diesen Namen verdient, ist schon deshalb nicht möglich, weil die mit der Mittelvergabe verbundene Zielsetzung so vage definiert ist, dass sich hierunter fast alles subsumieren lässt, ganz abgesehen davon, dass eine Zweckverfehlung ohnehin folgenlos bleibt, wie mittlerweile mehrere Berichte des Europäischen Rechnungshofes nahelegen.

Man mag dies als Nachlässigkeit interpretieren – wahrscheinlicher allerdings ist, dass dahinter System steckt. Denn nach der Vorstellung von Frau von der Leyens Kommission sind diese Haushaltsmittel weniger mit konkreten Kosten für bestimmte Maßnahmen verbunden, sondern dienen als Anreiz – auf neudeutsch: Incentive –, die "Reformagenda" der Kommission in den Mitgliedstaaten umzusetzen. Im Ergebnis geht es also darum, mit dem goldenen Zügel des Geldes in die Mitgliedstaaten hineinzuregieren. 

Ob die Kommission für ihre Reformagenda überhaupt eine Zuständigkeit hat, spielt dabei keine Rolle. Denn die Mitgliedstaaten sind ja nicht gezwungen, den Deal mit der Kommission machen. Wer es nicht tut, bekommt halt kein Geld.

Nun kann man natürlich einwenden, dass das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union faktisch schon lange ausgehebelt ist. Schon heute gibt es zahlreiche Programme, die sich um Dinge kümmern, die transparenter und effizienter auf der Ebene der Mitgliedstaaten, nicht selten auch der Provinzen und Kommunen erledigt werden könnten. Aber immerhin besteht noch insoweit eine demokratische Kontrolle, als die Voraussetzungen der Mittelvergabe vom Europäischen Parlament zumindest mitbestimmt sind.

Die NRPPs, anhand derer die Kommission zukünftig das Geld verteilen will, bedeuten aber die faktische Machtübernahme der Bürokratie, die nach dem Willen von Frau von der Leyen zukünftig mehr oder weniger unbeschränkt schalten und walten können soll, wie es ihr behagt. Kaum vorstellbar, dass das Parlament sich das gefallen lässt.

Back to the Roots

Und tatsächlich regt sich Widerstand. Und zwar keineswegs nur in den Fraktionen, die in den letzten Monaten bereits drei – vergebliche – Versuche unternommen haben, die von-der-Leyen-Kommission durch ein Misstrauensvotum zu stürzen. Auch bei Christdemokraten, Sozialdemokraten, Liberalen und Grünen, also denen, die Frau von der Leyen im Juli letzten Jahres ins Amt gehievt haben, stößt der Entwurf auf wenig Gegenliebe. In erster Linie deshalb, weil befürchtet wird, die Partnership Plans könnten dazu führen, dass Haushaltsmittel in den klebrigen Händen der Mitgliedstaaten verbleiben und nicht an die Regionen durchgereicht werden.

Die Sorge ist berechtigt, sollte aber schon deshalb nicht der Haupteinwand gegen den MFR-Entwurf sein, weil eine Rückkehr zur bisherigen Praxis der Mittelvergabe offensichtlich keine sinnvolle Alternative ist. Notwendig ist eine grundlegende Reform des EU-Budgets. Und diese sollte anknüpfen an der raison d'être der Europäischen Union, also an die Frage, wofür die Union gegründet wurde und was ihre Mitglieder damit erreichen wollten und wollen.

Zunächst einmal ist Europa ein gemeinsamer Markt, auf dem Waren und Dienstleistungen, Kapital und Personen so weitgehend wie möglich frei verkehren können. Voraussetzung dafür ist ein einheitlicher Ordnungsrahmen, der freilich nur dann funktionieren kann, wenn innerhalb der Union einigermaßen vergleichbare Lebensverhältnisse herrschen. Europa ist darüber hinaus eine Konföderation von Staaten, die sich zusammengeschlossen haben, um die Aufgaben gemeinsam zu lösen, mit denen jeder einzelne Mitgliedstaat überfordert wäre. Dafür haben die Mitgliedstaaten an die Union Souveränitätsrechte abgetreten. Dies betrifft etwa die außenwirtschaftlichen Beziehungen der Union, ganz aktuell beispielsweise die Frage des Zollregimes mit den Vereinigten Staaten von Amerika oder der Schutz der europäischen Automobilindustrie vor Dumping-Importen aus China.

Eine weitere Gemeinschaftsaufgabe ist der Schutz der Außengrenzen, um ungeregelte und illegale Zuwanderung in die Union zu verhindern. Im Bereich der Agrarpolitik ist der Union die Aufgabe übertragen, durch Sicherung der Einkommen der Landwirte und Steuerung von Quantität und Qualität ihrer Produktion sicherzustellen, dass die Union sich selbst versorgen kann oder – wie man heute wohl sagen würde – mit Blick auf die Kapriolen der internationalen Agrarmärkte resilient ist. Anders als in klassischen Bundesstaaten hat die Union keine Kompetenz für die Außen- und Verteidigungspolitik; diese bleibt Angelegenheit der Mitgliedstaaten, wobei natürlich anzustreben ist, dass Europa auch diesbezüglich mit einer Stimme spricht.

Was bedeutet dies mit Blick auf den Haushalt der Europäischen Union? Oder konkret: für welche Zwecke müssen vor diesem Hintergrund tatsächlich Gelder über Brüssel verwaltet und verteilt werden?

Europa - wofür?

Wenn man davon ausgeht, dass ein gemeinsamer Markt, zumal mit einer gemeinsamen Währung, nur dann funktioniert, wenn das Wohlstandsgefälle innerhalb seines Territoriums überschaubar ist, dann ist es folgerichtig, dass Mittel von wirtschaftlich starken auf wirtschaftlich schwache Mitgliedstaaten umverteilt werden. Das ist der Sinn der Kohäsionspolitik. In ihrem Volumen ließen sich die hierfür vorgesehenen Haushaltsmittel allerdings schon insofern deutlich reduzieren, als gegenwärtig auch wirtschaftlich starke Mitgliedsländer Kohäsions-Mittel beanspruchen können, was den Haushalt der Brüsseler Bürokratie unnötig aufbläht. Warum Fahrradwege in Brandenburg und die Revitalisierung von ausgedienten Industrieflächen im Ruhrgebiet mit EU-Haushaltsmitteln gefördert werden müssen, lässt sich beim besten Willen nicht erklären, solange Deutschland Nettozahler ist und diese Aufgaben – bei gleichzeitiger Kürzung seiner Beiträge zum EU-Budget – auch aus eigener Kasse bezahlen könnte.

Wenn innerhalb Europas Freizügigkeit herrscht, bleibt die Sicherung der Außengrenzen selbstverständlich eine Gemeinschaftsaufgabe, die mit entsprechenden Budgetmittel hinterlegt sein muss. 

Ob und inwieweit unter Resilienzgesichtspunkten die Produktion von Lebensmitteln und anderer essenzieller Produkte aus dem EU-Budget gefördert werden müssen, ist letztlich eine Frage der politischen Einschätzung. Zu berücksichtigen ist dabei, dass sich dasselbe Ziel auch durch die Erhebung von Einfuhrzöllen auf die entsprechenden Produkte erreichen ließe.

Ebenfalls mit Vorsicht zu genießen sind die Milliarden-Beträge, die gegenwärtig für Industriepolitik oder die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, aber auch etwa für Katastrophenhilfe oder die Abfederung sozialer Härten im Zusammenhang mit globalisierungsbedingten Werksschließungen ausgegeben werden. Diese Maßnahmen sind zwar in der Regel sinnvoll und vielfach geboten; ob die entsprechenden Mittel aber von der Europäische Kommission verteilt werden müssen, dürfte unter Effizienz- und Transparenzgrundsätzen in der Regel wohl eher verneint werden. Nach alledem sind die Bereiche, in denen der Union eine unmittelbare Verwaltungskompetenz zufallen sollte, sehr begrenzt.

Regelungskompetenz vs. Verwaltungskompetenz

Überraschend ist dies eigentlich nicht. Denn grundsätzlich gilt in einer föderativen Ordnung eine Arbeitsteilung dergestalt, dass die Regelungskompetenz tendenziell zentralisiert, die Verwaltungskompetenz hingegen dezentralisiert ist. Auch in der föderalen Ordnung der Bundesrepublik liegt die Gesetzgebungskompetenz überwiegend beim Bund; die Ausführung der Bundesgesetze obliegt hingegen in der Regel den Ländern oder Kommunen. Insofern ist es folgerichtig, dass Europa eine umfassende Regelungskompetenz für den gemeinsamen Markt hat. Dies betrifft beispielsweise das Wettbewerbsrecht, die Regeln des Verbraucherschutzes und gemeinsame technische Standards. Und da ein fairer Wettbewerb nur funktionieren kann, wenn Subventionsläufe, Steuer-, Umwelt- und Sozialdumping verhindert werden, muss die Europäischen Union auch im Hinblick auf diese Sachverhalte die Regeln setzen können. Dass dies etwa mit Blick auf die Trockenlegung von Steueroasen und die Festlegung sozialer Standards bei Mindestlöhnen und Arbeitsbedingungen gegenwärtig nicht der Fall ist, ist ebenso systemwidrig wie bedauerlich. Und selbstverständlich sollte die Union beispielsweise auch einen europaweit einheitlichen CO2-Preis festlegen können, durch den die Kosten des Klimawandels auf die Verursacher umgelegt werden. Aber selbst wenn die Union, was zu wünschen wäre, diese Regelungskompetenzen bekäme, ginge hiermit keineswegs eine Verwaltungskompetenz einher. Und noch weniger wird dadurch die Notwendigkeit ausgelöst, erhebliche Haushaltsmittel über Brüssel zu drehen. 

Richtig wäre daher eine – verglichen mit dem Status Quo – maßvolle Ausweitung der Regelungskompetenz Europas bei gleichzeitiger Verringerung seiner Verwaltungskompetenzen. Dies hätte nicht nur mit Blick auf die Effizienz der Mittelverwendung erhebliche Vorteile, sondern trüge auch zu einer Steigerung der demokratischen Legitimation Europas bei. Denn die Regelungskompetenz wird vom Europäischen Parlament (gemeinsam mit dem europäischen Rat) wahrgenommen. Und im Gegensatz zur Europäischen Kommission verfügt das Parlament über eine unmittelbare demokratische Legitimation.

Europas Chance

Der von der Kommission vorgelegte Entwurf des MFR gibt die Gelegenheit, die Weichen für Europa neu zu stellen. Was Frau von der Leyen will, ist die Herrschaft der Bürokratie, die mit dem Lockmittel von immer mehr Geld den Mitgliedstaaten ihren politischen Willen aufnötigen möchte. Die demokratische Alternative hierzu ist eine Konföderation, deren Legislative – also das Europäische Parlament – die Spielregeln für einen fairen Wettbewerb im gemeinsamen Markt setzt und deren Exekutive – also die Europäische Kommission – sich auf die Aufgaben konzentriert, die nur gemeinsam erledigt werden können.

Kurzum: die Bedeutung Europas hängt nicht davon ab, wie viel Geld die Mitgliedstaaten der Union zur Verfügung stellen. Und Europa wird auch nicht dadurch bedeutsamer, dass immer mehr Sachverhalte – auch solche, die mit dem Funktionieren des gemeinsamen Marktes gar nichts zu tun haben – zentral geregelt werden. Im Gegenteil. Es gilt das Subsidiaritätsprinzip. Und zu unterscheiden ist zwischen der Regelungs- und Verwaltungskompetenz. Letztere hat die Europäische Union nur in Ausnahmefällen. Und deshalb braucht Europa nicht mehr, sondern weniger Geld!

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